Ежегодно 12 декабря в нашей стране отмечается День Конституции России. В 2021 годуисполнилось 28 лет этому Основному закону Российской Федерации. На протяжении времени его действия отношение народа к конституционным нормам и документу в целом интенсивно менялось и порой напоминало полёт раненой птицы.
Как ни печально отметить, но вероятно, высшая точка народного авторитета Основного закона была достигнута лишь к моменту его легитимации: к декабрю 1993 года мнение большинства в прошлом преданных социалистическим идеалам народных масс, теперь поглощённых предвкушением свободы, вседозволенности и сытой жизни, привело к принятию Конституции России (58% голосов – за, 42% – против). При этом все внешние условия утверждения документа были настолько впечатляющи, что усомниться в необходимости принятия Конституции в представленной редакции было, прямо скажем, сложно.
Не учли, не спрогнозировали…
Конституционное совещание, которым была написана Конституция, состояло из разных специалистов, но лидерами были трое учёных-юристов: Сергей Алексеев, Анатолий Собчак и Сергей Шахрай, выстрадавшие свои учёные степени, звания и государственные награды на протяжении многих лет кропотливого труда. Тем не менее сегодня мыслящему человеку очевидно: создатели не смогли охватить всю структуру, все цепочки правоотношений и социально-экономических связей, которые рождены в положениях Конституции, и их потенциальные последствия. Изменение государственного строя крупнейшей державы мира требовало как минимум участия экономистов, финансистов, психологов, футурологов и иных специалистов.
Масштаб мысли законотворцев был ограничен исключительно догмами юриспруденции и жизненным опытом в социалистическом государстве в условиях «железного занавеса». Учёные-правоведы не смогли оценить всех «плюсов» и «минусов» моделей социально-экономических отношений в условиях капитализма, не спрогнозировали перспективы изменения человеческихувлечений, характера и ментальности в условиях перехода от социализма к капитализму, не адаптировали новую идеологию к российским реалиям и остаткам государственных структур социалистического строя.
Конституция 1993 года в своей первой редакции была документом интересным: с одной стороны, в неё были погружены нормы, направленные на распад государства, с другой – был обеспечен контроль правового пространства России через международно-правовые нормы, а с третьей – создана авторитарная система управления.
Всё это в совокупности повлекло «шоковую терапию» государственных институтов, разрушение былых социально-экономических связей, массовое замешательство новоиспечённых россиян, не подготовленных к жизни в условиях свободного рынка, не имевших представления о «социальных лифтах» капиталистического общества и не представлявших себя самостоятельными, своевольными членами внутригосударственного сообщества, способными выстраивать свой жизненный путь.При этом отсутствие конституционно закреплённых приоритетов развития государства не могло дать даже намёка на то, чем заняться в такой стране нормальному, здоровому, амбициозному и образованному человеку…
Так появилось пресловутое «потерянное поколение», к которому, по дате рождения, относится и ваш покорный слуга – автор этой статьи. Для меня Конституция не просто документ, являющийся предметом профессионального юридического анализа, но правовое зерно, выросшее в ветвистое дерево, породившее в обществе плоды различных следствий, о большинстве из которых, я, прямо скажем, невысокого мнения.
…А могли развалить страну
Возьмём, к примеру, казалось бы, сказочно прекрасные конституционно-правовые нормы о местном самоуправлении, которому в первоначальной редакции Конституции было уделено подозрительно много внимания.
На основании ст. 12 Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти России. Далее, в ст. 131 Конституции было закреплено, что местное самоуправление осуществляется населением с учётом местных традиций, а структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Инаконец, в ст. 132 Конституции предусматривалось, что такие органы местного самоуправления самостоятельно (то есть без участия иных органов государственной власти) утверждают местный бюджет. С другой стороны, регламентировалась также деятельность органов государственной власти, которые должны были осуществлять бюджетирование деятельности в масштабе регионов в целом. Таким образом, на первоначальном этапе введения в действие указанных конституционных норм возникали неизбежные конфликты между местными и региональными властями в виде «перетягивания каната» влияния на одной и той же территории.
Эти же нормы должны были рано или поздно поставить страну на грань распада, поскольку данный местным властям конституционный карт-бланш приводил к их неизбежному усилению и давал возможность дальнейшего сепарирования и дистанцирования от государственной власти. Что случилось в конечном итоге, мы все знаем, однако об этом примере необходимо помнить, поскольку он иллюстрирует, как конституционные нормы могут стать бомбой замедленного действия и легко создать условия для распада государства.
Повторюсь, эти нормы были пропущены Конституционным совещанием, в состав которого входили виднейшие деятели науки СССР. Неужели в государстве, обладавшем лучшей в мире системой образования, предвкушение капитализма было так сильно, что оно затмевало собой даже профессиональные компетенции умудрённых опытом учёных? Мне представляется, что причина не только в эмоциях и предвкушении, однако это не отменяет степени ответственности членов Конституционного совещания.
Возможно, данные положения были разработаны как бы для государства, изначально построенного снизу демократическим путём, чем Россия очевидно не является. Впрочем, демократическим – не значит гуманным. Для желающих это осознать, рекомендую внимательно всмотреться в фильм «Банды Нью-Йорка» с Леонардо ДиКаприо, а также углубиться в историю объединения северных и южных штатов в США в результате гражданской войны. Демократия здесь существует в обоих случаях, но гуманизм отсутствует напрочь.
Wellcome внешнему влиянию
Ещё одной интересной нормой, закреплённой в главе 1 Конституции (которая не может быть изменена иначе, как путём принятия новой Конституции), стала ч. 4 ст. 15, согласно которой международным договорам Российской Федерации был дан приоритет над федеральными законами, действующими внутри страны. При этом общепризнанные принципы и нормы международного права были признаны частью правовой системы страны.
Чем данная ситуация опасна? Тем, что приоритет отдаётся внешнему «регулятору» (например, международным организациям под предводительством США), а не внутреннему (собственным законодательным органам). Такой подход разрушает правовое пространство государства, превращая его в некую абстрактную территорию действия международных договоров, а не внутренних суверенных государственных законов. Конституционное собрание допустило грубейшую ошибку и в этом случае.
Во время моего обучения на юрфаке профессура трактовала эти положения как легитимацию условий открытости Российского государства для международных отношений, однако в этом случае скорее следовало вести речь о том, что страна вверила регулирование своих внутренних правоотношений международным организациям, среди которых у России, мягко говоря, не так много доброжелателей.
Равнозначность ветвей власти? Нет, не слышали
Третьей ошибкой Конституционного совещания стало предоставление сильнейшего влияния Президенту России как институту власти. Напомню, что в соответствии со ст. 10 Конституции государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основании разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В юридической науке данная норма именуется «принцип разделения властей». Раскрывая смысл данного принципа, мы можем обнаружить, что он означает не только самостоятельность каждой из указанных ветвей власти, но и их равнозначность: ни одна из этих ветвей не может иметь преимущества над другой.
В странах, где капитализм существует уже длительное время, данной особенности уделяется пристальное внимание. Например, в Германии сегодня назревает скандал, связанный с доминированием исполнительной власти над законодательной и судебной в связи с тем, что исполнительной властью издаётся масса правовых актов и указов, связанных с мерами, направленными на противодействие COVID-19. Во многих других странах тоже зреют или уже случаются протесты. Не будем сейчас давать оценку, хорошо это или плохо. Однако вРоссии подобные вопросы возникают лишь у малой части населения, основная масса принимает правила игры, не задумываясь или подчиняясь.
В этом усматривается даже некая ирония: выходит, что Конституция – документ, в 1993 году позиционировавшийся как демократический, создаёт условия для авторитарного правления. Достаточно указать лишь на одну особенность Конституции: право Президента РФ – главы исполнительной власти – распустить Государственную Думу, представляющую власть законодательную, в следующих случаях:
1) Трёхкратное отклонение Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ (ч. 4 ст. 111);
2) Трёхкратное отклонение Государственной Думой кандидатур заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч. 4 ст. 112);
3) Выражение Государственной Думой недоверия Правительству России (ч. 3 ст. 117).
Можно обобщить все указанные случаи одной фразой: если Президент (исполнительная власть) не находит общего языка с Государственной Думой (законодательная власть), последняя должна подчиниться, иначе будет распущена.
Не похоже на случайные промахи
Итак, Конституция 1993 года в своей первой редакции была документом интересным: с одной стороны, в неё были погружены нормы, направленные на распад государства, с другой – был обеспечен контроль правового пространства России через международно-правовые нормы, а с третьей – создана авторитарная система управления.
В связи с этим возникают шальные мысли о том, что принятие Основного закона страны в 1993 году могло быть не торжеством единой воли и прекрасных устремлений народных масс нашей необъятной родины, а успешной спецоперацией западных спецслужб по подрыву российского государственного строя. Кстати, утверждение фактически авторитарного правления могло быть направлено на то, чтобы на должности Президента России находился тот, кто за некие обещанные преференции следовал бы чьим-то инструкциям, что в итоге приводило бы к соответствующему результату. И как ни прискорбно отметить, но если такую Конституцию приняли, то не исключено, что определённому стороннему влиянию был подвержен Борис Ельцин – первый Президент Российской Федерации.
Регионы объединить, Конституцию изменить
После отставки Ельцина ряд необходимых мер по централизации управления были предприняты Владимиром Путиным. Сделать это было непросто, поскольку страна шла заданным политическим курсом по инерции, однако на тот момент удалось остановить идущий под откос поезд российской государственности.
Значительная роль в этом принадлежит федеральным округам, созданным 13 мая 2000 года – через 5 дней после вступления Владимира Путина в должность Президента России. Федеральные округа, возглавляемые полномочными представителями Президента, были созданы именно для сохранения целостности государства и организации контроля исполнения в таких округах решений федеральных органов государственной власти. Немалую роль на определённом этапе сыграло также изменение порядка наделения полномочиями губернаторов. Однако для изменения вектора развития страны на длительный период было необходимо принять решение об изменении Конституции.
Как гражданин России и профессиональный юрист, я поддерживаю принятое решение, однако как управленцу, мне не до конца ясно, почему руководство страны остановилось на изменении того прежнего документа, а не настояло на принятии Конституции России в новой редакции: от первой страницы до последней. Как будет показано ниже, принятых изменений недостаточно для развития страны. Впрочем, допускаю, что в управленческой среде достигнута негласная договорённость о том, какими статьями Основного закона следует руководствоваться, а на какие – не обращать внимания.
Без идеологии, но с верой в Бога
Очевидно, что основная масса изменений призвана играть роль противовеса тем утверждённым в 1993 году конституционным нормам, которые были направлены на распад государства. Так, согласно ч. 2 ст. 13 Конституции «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». В то же время в ч. 2 новой статьи 67.1 закреплена норма, согласно которой Российская Федерация сохраняет «память предков и веру в Бога». Это яркий пример внутреннего противоречия, заложенного в Конституции, ведь вера в Бога, закреплённая в Основном законе государства, является идеологией. Данное принципиальное изменение всё же вполне позитивно ввиду его направленности на нравственность и сохранение ментального, а значит и государственного единства.
Другой категорией сущностных изменений являет собой ряд норм, касающихся правового статуса местного самоуправления. Например, закреплено верховенство федерального закона над местным самоуправлением: согласно ч. 1 ст. 131 виды муниципальных образований устанавливаются федеральным законом. При этом структура органов местного самоуправления определяется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом. Далее, в новой ч. 1.1 этой же статьи органам государственной власти дано право участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от неё должностных лиц местного самоуправления в определённых федеральным законом случаях.
Значительным шагом было создание федеральных округов, которые были образованы 13 мая 2000 года – через 5 дней после вступления Владимира Путина в должность Президента России. Федеральные округа, возглавляемые полномочными представителями Президента, были созданы именно для сохранения целостности государства.
Наконец, самое значимое изменение в анализируемой сфере предусмотрено в ч. 3 ст. 132 Конституции, в которой предусмотрено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления объединены в единую систему публичной власти в России для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Иначе говоря, теперь органы местного самоуправления – это часть единой властной вертикали и фактически низшее звено государственного управления.
Обратим внимание, что ранее указанная статья 12, предусматривающая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, никуда не делась, она всё ещё прописана в главе 1. Однако природа местного самоуправления теперь другая. Учитывая, что сегодня муниципальных образований в стране насчитывается более 20 тысяч, данное изменение очень существенно. Формула единства органов публичной власти усилена также за счёт ч. 2 ст. 80 Конституции, в которой закреплено, что Президент России обеспечивает согласованное функционирование органов, входящих в единую систему публичной власти.
«Играть» в президента по-новому
Ещё одним принципиальным изменением Конституции сталаредакция
ч. 3 ст. 81, в которой сейчас указано, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента России более двух сроков (ранее – более двух сроков подряд). Теперь исключена возможность осуществлять полномочия на должности Президента по модели «2 срока + пауза в 1 срок + 2 срока = 4 срока». Такого более повториться не может. Это уже история.
Вместе с тем необходимо иметь в виду, что согласно ч. 3.1 ст. 80 данное положение применяется по отношению к какому-либо лицу без учёта числа сроков, которые данное лицо занимало или занимает на должности Президента. Таким образом, если, допустим, Дмитрий Медведев на очередных выборах выдвинет свою кандидатуру на эту должность, то для него этот срок в случае избрания будет считаться как первый.
При этом в ст. 92.1 и в п. «б» ч. 2 ст. 95 Конституции предоставлена дополнительная гарантия лицу, ранее занимавшему должность Президента: после прекращения сроков полномочий такое лицо становится пожизненным членом Совета Федерации и обладает неприкосновенностью.
Таким образом, произошедшие изменения в Конституции России от 4 июля 2020 года можно охарактеризовать в целом позитивно. Сделаны поправки, которые направлены на сдерживание распада страны. Теперь отсутствуют предпосылки для конфликтов между государственными и муниципальными органами, а лицо на должности Президента больше не может «играть» сроками.
Вектор движения страны изменён. Можно сказать даже, что Конституция до и после изменений – это две разные Конституции. Однако следует отметить, что наш Основной закон ещё далеко не идеален. Если вспомнить, например, Конституцию СССР 1977 года, то сразу видно: это Основной закон государства, обладающего собственной производственной системой, идеалами и целями, оно само себя обеспечивает и обладает отлаженной системой управления. Надеюсь, что нам всё же удастся когда-нибудь увидеть, что наша страна стала таким государством и в капиталистическом мире.
Степан Попов, кандидат юридических наук, магистр международного коммерческого права (LL.M)
